关于棚户区改造及拆迁安置问题的调查与思考

随着经济的不断增长，城市化进程的逐渐加快，霍林郭勒市有史以来由政府出资并组织实施的大规模集中连片棚户区改造工程，体现了市委、市政府情为民所系、权为民所用、利为民所谋的拳拳之心，同时也是在城市建设特别是在改善人居环境方面的一个重要举措。

城市拆迁安置工作历来是城市建设中的难题，不仅经济欠发达国家难以解决，就是经济发达国家也没有解决的良方。由于拆迁安置而引发的社会矛盾层出不穷，处理和解决这些矛盾占据了政府部门大量的精力，特别是城市贫困家庭因拆迁安置而造成的家庭矛盾以及由家庭矛盾激化成为的社会矛盾，成为社会不安定因素的隐患。霍林郭勒市城市化建设相对于经济发展落后，老城区多，棚户区多，城市改造任务面广量大。景山社区、红石社区、绿环社区、珠斯花火车站、滨河路两侧及城郊社区等等，土地级别低，拆迁补偿少，加上居民多为无固定职业，贫困人口比例大，且多居住在老城区、棚户区，所住房屋多数为私有房屋以及为数众多的违法建筑，房小人多是普遍现象。

一、关于棚户区改造

（一）棚户区现状

霍林郭勒市的棚户区建设于上个世纪的七十至八十年代，主要存在公共服务能力低下、基础设施不齐全、交通不方便、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差等问题，也是目前城市环境开发建设中的薄弱环节，严重制约了城市发展的步伐，主要体现在以下几个方面：

1、棚户区居民生存、生活环境较差。在调查中我们了解到，目前，现存的棚户区建筑密度大，巷道狭窄，基础设施落后，环境恶劣。下雨天时，居民出行困难，若是雨水不能及时排出，甚至能倒灌进住户家中，严重影响了居民的正常生活。同时，棚户区内垃圾点少，公厕大部分为旱厕，环境卫生状况极差，春天污水横流，夏天蚊蝇肆虐，冬天积雪成堆，一直是环境卫生整治过程中的难点。另外，棚户区存在较大的安全隐患，而目前现有的消防设施又十分薄弱，一旦发生火灾和其它性灾难，因为道路狭窄，坑洼不平，救援车辆又不能进入，对及时采取有效的救助措施有很大影响。目前，棚户区居民生存发展空间小、生活环境条件差等难点，已成为居民群众“最关心、最直接、最现实”的利益问题。

2、棚户区居民身分复杂。棚户区大多数居民是矿区职工家属和外来务工人员,是生活比较困难的群体，特殊人群给社会管理带来了各种问题和矛盾。据调查，棚户区内外来务工人员占社区总人口的1/2，其成份复杂，流动性强，他们成为城市社会管理的边缘人群，由于不协调和不信任，经常出现群体性的矛盾和冲突。因为棚户区人口生活水平较低，加上流动人口落脚，给社会建设、治安管理带来了一定的困难、压力，加大了社会成本。

（二）棚户区改造的意义

进行棚户区改造在经济、政治、社会、文化等多个方面都可以取得良好成效，是一项保障民生、改善民生、发展民生的惠民工程，其重要意义体现在以下几方面：

1、可以有效解决低收入家庭的住房困难，体现了社会公平、公正。棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，经过棚户区改造，不仅可以改善居住环境和居住质量，而且还能拥有属于自己的房屋资产，能够享受到改革开放和经济发展带来的成果，体现了社会的公平与公正。

2、可以提升和完善城市功能，改善地区落后面貌。棚户区改造项目的实施，可以加快城市基础设施建设进程，改变城市基础设施条件，完善城市功能，改善地区原先落后的环境面貌，提升文明和谐社区的创建水平。

3、可以优化配置土地资源，促进土地合理利用。集中连片棚户区的改造可以盘活土地资源存量，提高土地的使用价值，使稀缺的土地资源得以再生和利用，进一步焕发城市的生机和活力，提高城市的管理水平。

4、可以促进地区的产业结构调整，增加社会就业。结合棚户区改造，以土地置换为依托，大力调整产业结构，加快发展现代服务业，大力优化产业结构，提高发展质量和效益。同时，棚户区改造能够拉动建筑业的发展，促进地区经济的增长和增加社会就业的机会，有利扩大内需。

5、可以密切党群关系，促进社会和谐。通过棚户区改造，能够使多数普通群众告别棚户区后搬迁上楼，可以起到稳定民心的积极作用，进一步增强党和政府与人民群众的血肉联系。

（三）关于棚户区改造的几点建议

１、棚户区改造必须以人为本，普惠于民。棚户区改造是为群众谋好事、办实事、解难事的民心工程，必须把改善本地区的人居环境，提高人民群众的幸福指数，作为一项重大的政治任务来抓，始终以造福人民群众为出发点，设身处地为居民群众着想，规划设计充分考虑民众所愿，房屋拆迁坚持依法办事，回迁安置竭力照顾特困群体，各个环节坚持公平公正，尽最大努力满足棚户区居民的所思、所需、所盼。特别是政府想问题、做决策、定政策，始终从群众的根本利益出发，尊重民意、体恤民情、倾听民声，综合考虑现实需求、承受能力等各种因素，尽最大努力让利于民，才能赢得了群众的充分理解和广泛支持。

2、加强棚户区居民安置用房的建设质量管理。棚户区居民安置用房包含大量的政府优惠政策，建议安置用房建设标准应以小户型为主，应用高水平的户型设计方案，使户型设计更加科学合理，实现在较小的面积内达到较高的舒适度，同时，要兼顾居民生活水平提高后的可改造性。此外，在“开发、设计、拆迁、施工、监理”等各个环节，要尽可能通过公开招标的方式选择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，确保回迁安置房屋的建设质量，防止因质量问题引发矛盾纠纷。

3、要完善棚户区改造后的公共服务功能。棚户区改造工程是惠及广大棚户区改造居民的“民心工程”、“德政工程”。棚户区改造的数量多、面积广，建成后的小区房屋管理难度大。建议对安置小区公共服务部分维修、小区物业管理、供暖等要早作安排，尽量把好事“办好、办实、办牢”。此外，对尚未改造的棚户区，建议要统筹安排，加快改造步伐，防止因互相攀比而引发不必要的上访和各类矛盾。

4、推进棚改工程必须用科学发展关为统领，开拓创新。棚户区改造涉及千家万户，矛盾多、任务重、困难大。我们要把执政为民视为最重，把自身困难看得最小，坚持有条件要干、没条件创造条件也要干，解放思想，开动脑筋，创新思维，破解土地、资金、拆迁等难题，用超常规思路运作，凭借敢于碰硬、善于攻坚的迎难而上精神，依靠不达目的誓不罢休的工作劲头，以蓬勃向上的朝气、开拓进取的锐气、不畏艰险的勇气，确保棚户区改造工程顺利推进。

二、关于拆迁问题

（一）城市拆迁工作中存在的问题

近几年来，市委、市政府为加快城市建设，在拆迁安置上投入了大量的人力物力，先后完成了工业园区、新华书店、永兴批发市场区域、友谊路西侧平房、二型平房等处的拆迁安置。特别是近期的经济适用房用地，景山社区的拆迁安置中，拆迁部门与被拆迁人的矛盾尤为突出。

1、部分被拆迁户认为先评估、先签约吃亏，抱观望心态。在前几年的拆迁工作中，有的拆迁单位为了抢时间、赶进度，没有严格执行市政府有关拆迁政策，对拒绝评估和签约的被拆迁户，往往在安置小区的选择、安置面积的大小以及各种补偿方面作了一定的让步，使这部分人得到了实际的好处，但对后面的拆迁工作却带来了很多的负面影响。

2、拆迁安置房建设滞后。这几年由于城市建设拆迁面积量大，但安置房建设明显滞后，大部分被拆迁户分到的是期房。虽然拆迁单位发给一定的临时安置补助费，但由于相当部分拆迁户是城中村或城郊结合部的住户，每年仅房子出租一项的收益十分可观。现在一拆迁，有的要一、两年后才能拿到房子，房子出租的收益没有了，因此，对拆迁没有积极性，能拖则拖。有的拆迁虽然有现房，但被拆迁户在户型、面积、层次等方面挑选的余地很小。

3、企业拆迁困难重重。目前主要存在五个方面的问题：一是拆迁后的土地补偿变现有个过程，拆迁单位需要大量的资金垫付；二是拆迁成本与土地出让的收益很难求得平衡，例如景山社区拆迁后的土地用于经济适用房和廉租房建设，商业开发的价值很小；三是有的单位和企业拆迁后仍需要易地重建，如矿区菜市场、沙尔呼热菜市场等拆迁工程都属于这类情况，由于土地置换受土地指标制约，搬迁难；四是部分业主漫天要价，所要的补偿费远远超过评估的价值。有的企业希望通过拆迁来解决企业转制时遗留的问题，如退休职工医疗保险费、职工身份置换费、债权债务和一些需要政府承担的费用；五是对于企业的拆迁工作，拆迁单位可以依法申请裁决或强制拆迁，但是政府实施强制拆迁难度很大。

4、部分被拆迁户的房屋确权难度大。从景山社区的拆迁改造和滨河路平房调查的情况看，约四分之一的被拆迁户拿不出房屋产权证、国有土地使用证等合法有效凭证。有的只有临时土地使用证，有的被拆迁户什么证都没有，对如何确权和安置带来很大困难。政府及有关部门虽然出台过相应的一些政策，但房管部门、规划部门和拆迁单位说法不一，实际操作中手续繁杂，耗时很长，目前已经成为拆迁工作中的一个突出问题。

5、部分经济困难户无力承担产权调换后的购房差价，部分被拆迁户生活非常困难，住房面积也要50平房米左右，一般都在60—70平房米以上。虽然有关政策对住房困难户有一定照顾，但大多数被拆迁户通过产权调换后需要支付的差价都在2-4万元以上，而且新房子也要进行简单的装修，经济上不堪重负。

6、有的“钉子户”无理取闹，漫天要价。由于个别“钉子户”阻扰拆迁，而影响整个建设工程的情况时有发生。由于依法强制拆迁的措施没有及时跟上，有的工程一拖就是四五年。

（二）做好拆迁工作的几点建议

如何解决城市建设中的拆迁安置问题，是我们迫切需要研究并给予解决的。这个问题解决的好坏，直接关系到城市现代建设的进程，关系到改善城市环境与提高人民群众生活水平的同时发展。近年来，市委、市政府也在积极探索解决贫困家庭拆迁安置实际困难的办法与措施，确保城市建设顺利进行的同时，也要保证城市中相当数量的贫困家庭在拆迁安置中能“居者有其屋”，并且在居住条件、居住环境上得到应有的改善，同时还要保证拆迁居民的生活水平相应提高。

1、开展对全市老城区和棚户区待拆房屋的调查。结合城市房屋产权登记、常住人口登记以及人口普查等工作，认真做好待拆迁区居民的房屋状况的调查，把居民的住房面积、房屋结构、家庭人口构成，经济情况、违法建筑等情况摸清楚。要将表面上家庭住房难，但实际上还另有住房的住户调查清楚，把真正住房困难户与假困难户区分开来，区别对待；要将贫困家庭的违法建筑的面积、年限、用途等情况调查清楚，统一研究处理方案，减少矛盾的发生；对成套住房的“两证”情况进行调查，一般情况下，一套住房只能有一个产权证，避免一套住房有多个产权证的事件再出现。

2、加大拆除老城区和棚户区违法建筑的执法力度。结合老城改造和环境整治，分批分期拆除一些群众反映强烈、严重影响市容的违法建筑；对家庭生活并不困难，利用违法出租谋利，并造成周边环境脏、乱、差，群众有意见的住户，要对其违法建筑坚决拆除；对新建违法建筑要发现一例查处一例，不能采取罚款处罚，保留使用的做法，必须坚决拆除；规划审批部门要严把私人建房、房屋改造、房屋扩建的审批关，对上述事项申请人的家庭住房情况、家庭人口构成、人均住房面积、别处有无住房等事项要一一查清，并听取四邻的意见，慎重审批。坚决杜绝批人情房、关系房，一旦发现要严肃查处。

3、坚决维护政府各项拆迁政策的严肃性。任何拆迁单位在拆迁安置补偿等问题上不能乱开口子，真正做到公开、公平、公正，不徇私情，不给那些不法拆迁的被拆迁户获取不正当利益的机会，以维护大多数被拆迁户的切身利益。

4、加大依法强制拆迁的力度。对提出无理要求、漫天要价、拆迁单位多次做工作无效的拆迁户，建议选择典型，依法实施强制拆迁，以打开拆迁工作的被动局面。

5、坚持房屋拆迁和改造开发分开实施。拆迁的目的是取空地，不要搞成“竞价标地”，因为这样做会造成房地产市场的混乱，征地费用加大，房价增长就会过快。要坚持先拆迁测地，再竞标售地，把拆迁和开发分开实施。在拆迁时必须对所拆的房屋进行评估，制定补偿标准，确保公平、公正。

6、完善就业和社会保障制度，切实解决被征地居民的后顾之忧。一是广开就业门路，为他们提供形式多样、层次丰富的就业机会和就业服务，给他们提供适当的就业培训和就业指导，使他们能掌握一技之长，增强就业竞争能力；二是实行多种形式的养老保险和多层次的基本生活补助制度。坚持“以土地换保障”的原则，谁拆迁谁负责处理好被拆迁户的保障问题，为失地居民建立多层次、广覆盖的社会保障体系。劳动年龄段内的人员给与参加“双低”基本养老保险和城镇基本医疗保险；劳动年龄段以下的人员，给予一次性的货币安置；劳动年龄段以上的人员，要给予享受基本生活补助。

7、优先做好拆迁安置规划，真正落实“安居工程”。一是优先合理规划居民安置点。针对征地拆迁量大、面广的实际，适度超前规划，加快经济适用房建设力度，坚持“谁征用、谁拆迁、谁建设、谁安置”的原则，做到先落实安置房，再征地拆迁；二是实行预备安置房源措施，先建后拆。按市场化操作，优先建设一批安置房源，使大批居民拆迁安置工作能一步到位；三是实行安置审批手续与拆迁项目捆绑式办理。工程征地拆迁所涉及的拆迁安置项目的审批手续，要坚持与该工程建设项目捆绑式合并同步办理，由工程项目办负责具体办理。

8、深入细致地做好群众思想工作。一是成立工作领导小组，落实工作职责。成立征地拆迁办公室，统筹协调征地拆迁工作，统一征地、拆迁、安置政策。进一步落实征地拆迁工作责任制，各级领导要深入一线，靠前指挥。加大宣传力度，做好群众思想工作，要广泛宣传推进城市化建设的重大意义，宣传征地拆迁法律法规，向群众说清说透政策，不断提高群众参与城市化推进的积极性和执行征地拆迁法律法规及政策的自觉性，以增强动力，减少阻力，形成合力。要通过正面宣传和政策引导，使广大群众摒弃传统的居住观念，接受现代居住方式，消除对征地拆迁的畏难情绪和抵触心理。要拓宽宣传渠道，通过宣讲、编制发放宣传小册子等形式，努力提高宣传工作的效果，使群众能够积极主动地支持配合征地拆迁工作。