对我国现行城市房屋拆迁裁决制度的解析
2014-04-19 19:46 作者：administrator 浏览次数：次 分享到：
对我国现行城市房屋拆迁裁决制度的解析
一、拆迁裁决涵义
我们认为，拆迁裁决指的是拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人因拆迁补偿安置事项无法达成一致意见的，由房屋拆迁管理部门，如管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府依法对争议做出公断的裁判活动。它具有以下特征：
1、 拆迁裁决主体是房屋拆迁管理部门和同级人民政府。一般情况下，拆迁争议由拆迁
管理部门裁决，各地名称不一，如建设局、规划局、房地产管理局、国土资源和房屋管理局等，职能均是当地城市房屋拆迁管理部门。但被拆迁人就是房屋拆迁管理部门的，则由同级人民政府进行裁决。
2、 拆迁裁决是行政机关依职权作出的具体行政行为，具有可复议和可诉性。裁决本身
属于广义司法制度，其为行政机关针对特定对象就特定的事作出的具有权利义务关系决定，不服的，可在裁决送达之日起六十日内提起复议或三个月内提起行政诉讼。
3、 拆迁裁决是运用行政权力解决民事争议的活动。因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、
补偿方式、补偿标准以及过渡方式、期限等原因达不成协议，性质是民事纠纷，要用裁决方式公断。
4、 拆迁裁决是解决拆迁纠纷的前置手段和程序。如同劳动争议仲裁是必经程序一样，拆迁争议未经裁决不能进入复议或诉讼程序。
二、拆迁裁决的程序
1、 裁决申请。我国拆迁裁决程序启动是缘于当事人申请，拆迁管理部门不能主动立案。(1)、申请主体：拆迁人、被拆迁人都有权申请裁决。问题是房屋承租人能否单独申请拆迁裁决，持肯定观点方认为，既然拆迁条例规定的是拆迁人与被拆迁人或拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，房屋承租人与拆迁有直接的利益关系，其要维护自身权益，可单独申请裁决。持否定观点方认为，被拆迁人是指房屋所有人，租赁关系依附于房屋所有权关系而存在，租赁人在拆迁中无独立法律地位，其只在租赁合同中作为一方当事人享有权利和义务，可直接主张履行合同和不能履行违约责任民事权利，不能单独要求裁决，至于被拆迁人向承租人所承担的责任再转嫁到拆迁人身上，这是两个独立的法律关系。我们倾向于：公房承租人可以作为裁决申请人，私房承租人则不宜单独申请裁决，主要理由：公房租赁具有一定的福利性质，一般是基于特定工作、户籍、人口因素，由单位或房管部门安排，象征性交点房租，接近于产权的长期居住权，拆迁时承租人享有非常宽泛的权利;而私房租赁关系市场化运作，契约自由，不依靠政策支持，拆迁条例第二十七条就补偿安置作了明确规定，承租人按照民事诉讼路线权利得以实现。(2)申请方式：应以申请书书面形式提出，不宜口头形式，这由房屋作为价值较大的财产以及答辩等程序上需要决定的。(3)申请时应提交的资料：根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条、第六条规定，拆迁人申请裁决应提交申请书、法定代表人身份证明书、被拆迁房屋权属证明资料、被拆迁房屋估价报告、对被申请人的补偿安置方案、申请人与被申请人的协商记录、未达成协议的被拆迁人比例及原因等;被拆迁人申请裁决时提交申请书、申请人身份证明、被拆迁房屋的权属证明、申请裁决的理由及相关证明材料等。(4)、申请时间：拆迁条例和拆迁裁决规程均未明确，但也不能无限期，如劳动争议仲裁是争议发生之日起60日内提出，而拆迁也要设定一个主张权利时间表，在立法待定前，我们从法理上认为，拆迁人申请裁决应在拆迁许可证有效期内，包含许可证延长期;被拆迁人应在拆迁公告发布后两年内，这有利于法律秩序稳定，避免一些拆迁十年还没个了结现象。
2、 裁决受理。房屋拆迁管理部门受理裁决申请后，经审核，资料齐全符合受理条件的，应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书;申请资料不全齐全，需要补充资料的，应当在5个工作日内一次性书面告知申请人，可以补正的，应当当场补正，受理时间从申请人补齐资料的次日起计算。受理后，裁决机构应当按程序进行：(1)向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，告知被申请人权利;(2)在审核相关资料后，选择适当时机进行调解，化解矛盾，力争达成协议;(3)听证，对于户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理前应当进行听证，受理后，每个案件裁决作出前也要组织听证，目的是通过听取双方意见，为民主决策创造条件，同时，给了当事人搏弈与和解平台。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定了不予受理行政裁决申请情行：对拆迁许可证合法性提出行政裁决的;申请人或者被申请人不是拆迁当事人的;拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决作出后，当事人就同一事由再次申请裁决的;房屋已经灭失的。前几项没争议，难把握的是房屋灭失，如果拆迁许可证颁发前房屋自然灭失或人为拆除，由于权利客体不存在，不予受理符合法律精神，但在许可证颁发后出现房屋灭失情行，拆迁补偿安置不能用诉讼方式解决，裁决申请不受理岂不是造成救济真空，故要从立法思想及司法实践来看还是要受理作出裁决。
3、 裁决期限。应当在收到申请之日起30日内作出，这是法定期限，该期限能否延长及其逾期会有什么后果时常有争论。另有一些难点问题，法院判决撤消了原行政裁决书，责令房屋拆迁管理部门多少日内重新作出裁决这一具体行政行为?超过法院指定期限不裁决怎么办?再者，原申请人未要求再作裁决，即对法院责令被告重新作出裁决而拒不作出的，其放弃法律权利，置之不理，将来能否重新申请，能否再裁?先回答争议一，法院应责令原裁决机构30日内重新作出裁决，虽然复议法律制度规定了重新作出具体行政行为期限为60日，但拆迁条例作为法规有了具体30日规定，法律允许设定期限，当然服从。问题二裁决机构拒不在期限内按法院判决重新作出裁决，因其无给付内容，而是履行职责，法院应按《行政诉讼法》第六十五条第三款规定采取措施，确保判决书执行力，遗憾的是，难以见到法院主动这样做，理由是当事人没申请，我们不明白的是，行政诉讼法没规定这类案件要当事人申请。退言之，申请后法院才能对不作出裁决的机构采取措施，拆迁诉讼的原告被拆迁人说我本身不想拆房，撤销裁决达到目的，申请执行判决书是画蛇添足，拆迁人又没有作为原告起诉，无权申请执行，这就走入盲区了。问题三是如果裁决机构不在指定期限重新裁决，原申请裁决人是拆迁人，其不采取任何法律救济途径，将来无权再申请，裁决机构也不能再裁，否则，行政就无程序可言了。
三、拆迁裁决实践中主要问题
(一)、未能查清并准确认定据以裁决的基础事实，主观臆断
1、 房屋性质认定随意性大。有的地方规定住宅房领取营业执照达到一定年按商业用房补偿安置，不管有无营业、纳税多少、产权人是否以营业所得为生活来源;有的地方只看产权证确认住宅非住宅，不考虑实际用途，搞一刀切，很难见到科学、合理，尽量避免冲突的好政策，法不统一难以服众，有时，几步之遥的两套结构相同房屋却存在价值认定巨大差距，怎能不引起民愤。
2、 补偿安置未能体现市场化法则。拆迁条例规定货币补偿的金额根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素以房地产市场评估价格确定。很多地方仍采用区位价加重置价公式化方法计算房价，不用市场比较法评估，目的是以最小付出取得较大效益，导致所获补偿款无法买起房子，被拆迁人只得上访、不配合拆迁。有些裁决产权调换，却是还未建造的房产，因开发中途出现情况，导致被拆迁人搬走几年得不到安置。
3、 涉及房屋面积的争议作出了不利于被拆迁人的结论。有些土地使用权证面积远大于房产面积，在寸土寸金的当今，只评估房屋价值，实在无法接受;对于证照不全的房产以违章建筑为由一律不予补偿安置，根本不尊重历史，也不懂违章建筑认定程序，被拆迁人不服就不足为奇了。
4、 有关建设项目批准文件、建设用地规划许可证、土地使用权批准手续是否合法不做审查。如原报批是办公大楼，拆迁过程中变成住宅用地，裁决不能回迁无正当理由。
(二)、裁决程序不规范
1、 不向被申请人送达房屋拆迁申请书副本及答辩通知，没把裁决过程中权利义务告知当事人，径直作出裁决。
2、 听证制度形同虚设。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当举行听证。在执行听证这一重要程序制度上，裁决机构视而不见，即便进行，也是过场，流于形式，看不出实质作用，听证会变成茶话会或把本应是当事人之间论辩转化为裁决人和被拆迁人争吵会。
3、 调解工作方法不当。拆迁管理部门应充分听取双方当事人意见，对当事人合理要求应当采纳，不得因当事人申辩而作出损害当事人合法权益的裁决。部分裁决人员完全成为开发商代言人，反复劝说被拆迁人，矛盾主体转化为裁决机构和被拆迁人，严重损害了政府形象。
4、 救济权未指明。由于拆迁条例规定的是当事人对本裁决不服的，可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院起诉，很多裁决书只交代了诉权，没指明可申请复议权，导致当事人错失良机，这一瑕疵一般被法院宽容了，有时不因此而撤销裁决。
5、 主体列举不当。时常看到把拆迁指挥部等明显违法主体和土地储备中心、城市建设投资公司等有争议主体作为裁决申请人。
(三)、法律适用混乱
1、 裁决书无分析说理内容。普遍做法是把当事人自然情况列出，再叙述几句事实，就给个裁决结果，看不出争议焦点，肯定与否定一方观点理由何在，让专业人士琢磨半天似懂非懂。对此，法院从不计较，或许，有的人能看明白，我们认为，这样的裁决书应当撤销。
2、 适用了一些不具有法律效力的地方文件。裁决引用的应是法律、法规、规章类规范性法律文件，很多拆迁从公告至裁决处处可见根据县、乡多少号文件，权力色彩大于法律意识。
四、完善我国拆迁裁决几点思考
城市房屋拆迁裁决采取怎样的模式，用什么方法更能合理、合法、有效解决纠纷，减少社会矛盾，确实是个大课题，作为一代法律人，要勇敢地挑起这重担。除前所述诸多具体问题亟待改进外，在目前司法体制下，我们建议再加强以下几方面;
1、 裁决机构必须符合独立性要求。裁决工作等同于人民法院审判工作，审判独立原则是司法制度核心原则之一，唯有裁决机构具备独立性特征方能站在中间人立场，代表国家用公权解决民事争议，若开发商操纵政府，政府指使裁决机构，总导演仍旧是少数不法分子，何谈公平与正义。但在人情味、金钱味极浓的当代中国，要改变它实乃不易，我们认为有两点措施可以积极采取：其一、加强监督体制。除复议制度、诉讼制度是有效的司法监督体系外，人大、纪检、监察等部门应参与到十分敏感的拆迁监督工作，全程跟踪，尤其是项目审批、拆迁评估、政策规定等方面，监督其合法性和民众参与程度，防止个别人意志凌驾于法律之上，阻止暗箱操作;其二、必须划分商业利益拆迁和公共利益拆迁。老百姓是好说话的，在战争年代曾经付出生面代价都不计较得失，他们有觉悟服从公共利益拆迁，只要合理补偿，不会矛盾激化。商业拆迁我们也不该反对，一切服从于社会发展，因其涉及双方利益冲突，就滋生了权钱交易和腐败现象。这种拆迁不能是没风险的，不能确保开发商有钱赚就宰割被拆迁人的利益，引发了跳楼、浇汽油自焚、堵政府大门、杀人等一系列社会重大影响后果。要想避免，必须按市场规律拆迁，能回迁就给回迁;异地安置地段和面积要高于原来的;货币补偿就是赎买，出最高价从被拆迁人手中强买，真正体现被拆迁房屋利益较大化，而不是以开发商盈利为拆迁标准。
2、 建立一支高素质、专业化裁决队伍。拆迁裁决法律关系比较复杂，涉及到民事所有权、共有人、继承权，行政上违章建筑、规划许可、土地使用、听证，还涉及价值评估、调解等一揽子事谊，尽可能配备懂法律、懂房地产、善于做思想工作的人到这支队伍。我们还建议裁决人员花名册制度，也可以特邀律师、房地产估价师等参加裁决，以防个别人固定在作裁决工作和开发商打成一片。
3、 遵循程序正当性原则，确保结果公正。一是加强听证制度，在英、美等国非常强调听取民众意见的听证制度，我国的行政处罚法、立法法、价格法较早引入该项机制，虽然，有待于完善，就拆迁而言，如能从项目审批开始听证，政府或许早点知道其决策有无执行力，开发商也会从理论上盈利计算预测到实际效果，每个环节做到民主，拆迁会顺利完成。二是设立回避制度，一些有利害关系人不该主持听证，更不得参与裁决;三是设立裁决级别管辖和异地裁决制度，对于一些有政府参与的拆迁人如土地储备中心、城市建设投资公司可由上级拆迁管理部门裁决，对于在当地势力强的开发商可建立异地裁决制度。三是裁决要公开，要象劳动仲裁一样，设立公开庭审，裁决结果当然公开，充分接受社会监督。
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