征地律师:从土地征用视角探寻行政征用补偿制度

【摘要】：由于我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度，所以存在许多不足之处，司法救济也被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。本文拟从土地征用入手探讨建立和完善行政征用补偿制度，减少征用补偿纠纷，促进社会和谐发展。

【关键词】：土地征用 完善 行政征用补偿

行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容,在现代行政法中,行政补偿是国家调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益关系之间的一项基本制度,体现了现代法治和服务行政的特色。作为行政法上对公民财产权救济保护的重要制度,行政补偿对于建设法治国家,促进社会主义市场经济发展,构建社会主义和谐社会具有重要意义。目前,我国还没有一部专门的行政补偿法律,有关行政补偿的规定散见于各个单行法律、法规甚至是有关政策当中。零散的法律规定与复杂的社会现实之间存在矛盾,现实中存在着大量补偿的空白区域。而我国行政法学者对于补偿的主体、补偿范围、补偿方式等仍存在分歧与争议,我国现阶段的行政法理论还无法为行政补偿制度提供坚实的理论支持。

特别是土地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调，公民的生存权、发展权未能得到有效保障。因此土地地征用补偿的不合理成为阻碍和谐社会实现的一大障碍。

一、我国行政征用补偿制度的现状分析

(一)、我国行政征用补偿制度的立法现状

虽然我国行政补偿制度建立得比较早,但是至今还没有一部统一的行政补偿法律,实践中也比较混乱。

1.宪法没有规定行政补偿的基本原则。宪法作为一个国家的根本大法,是一个国家最高位阶的法律,它是法制体系中的立法基础,为普通法律提供立法依据。现代国家,由于越来越重视对私人财产权的保障,都纷纷把损失补偿直接规定在宪法里。我国2004年的《宪法》(修正案)第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。但遗憾的是,宪法没有规定行政补偿的基本原则。法律的基本原则,对于每一项法律制度来说,都是必不可少的,它有助于该法律制度的统一,有助于准确地适用和理解法律条文,更重要的是它可以克服具体法律条文的局限性。[1]行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。它不仅有助于行政补偿制度的统一,补充具体法律条文的不足,而且直接影响着受损人获得补偿的程度。宪法层面上补偿原则的缺位,使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准,造成了各个部门法之间补偿标准不统一等问题,从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿,违背了“法律面前人人平等”的宪法原则,也严重影响了法律在人们心中的公信力。

2.专门系统的行政征用补偿法。基本法律对我们理解一项制度的意义是十分重要的,也是真正实现“法律面前人人平等”原则的保障。我国行政补偿立法分散,至今还没有一部宪法统率下的统一的《行政补偿法》,有关的规定都散见在各个单行法律、法规当中,各规定之间比较零散,总体上说来缺乏密切的关联和内在的和谐性。缺少一部基本的法律,使得行政补偿的定义、范围、原则以及标准等等均没有统一的规定。这种依靠单行法律、法规立法的方式过于局限,不可能穷尽行政补偿的所有事项,实践中显得相当混乱。如政策调整的倾向明显,造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性,补偿的随意性和不公正性问题很严重,引起了一系列行政补偿纠纷。[2]

3.单行法律规定零乱而不成体系。从现行规范性文件的规定看,涉及行政补偿的立法主要包括以下几方面:(1)土地征用及土地收回的补偿；(2)公用征收的补偿；(3)公用征调的补偿；(4)行政活动调整的补偿；(5)因公益遭受特别牺牲的补偿；(6)因保护国家或公共财产所致损失的补偿。[3]关于这些行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中,一般的规定过于简单,相关立法分散,缺乏内在的协调性,缺乏具体实施的程序规定。法律用语不明确不统一,而且有关标准也显得相当随意,立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套,无法建立一种关联关系。

4.行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《戒严法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。

5.行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和国际社会规则和惯例相矛盾。

虽然我国行政补偿制度建立得比较早,但是至今还没有一部统一的行政补偿法律,实践中也比较混乱。

(二)我国行政征用补偿制度的实施状况

我国行政补偿制度起步较晚,实施过程中难免出现一些问题,主要表现在:对行政行为的定性存在差异,导致相对人得不到补偿;行政补偿双方当事人地位的实际不平等,导致补偿不公平;行政补偿方式单一,影响到相对人的生活;行政补偿的补偿范围有限,相对人遭受损失得不到补偿时没有救济途径等。这些问题如果不能得到很好的解决,容易导致相对人采取过激手段,严重影响人民群众对法律的信任。

二、我国土地征用补偿中存在的问题

1、征地补偿未区分“公益性征地”和“非公益性征地”

在现代国家，对公民财产权的限制和剥夺只能基于公共利益已为世界各国的法律所明文规定，政府作为行政主体，其行为必须以公共利益为依归。“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，这是任何公共行政的一个不成文的基本原则，以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性，是公务员执行职务的基础。”[4]我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是《土地管理法》在将宪法具体化的过程中，对于征地的前提规定的却不一致。《土地管理法》第2条：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是《土地管理法》43条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《土地管理法实施条例》“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”可见政府将公益性征地和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中，均按照统一的补偿标准对农民进行补偿。《土地管理法》将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违反我国宪法的。如果不考虑其违宪性因素，仅从这一征地补偿规定来看，也是十分不合理的。因为在非公益性征地过程中，农地有很大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，土地转手间可以增值10多倍。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益，未考虑土地发展权的价格。土地发展权的收益本来应该归公民所有，现在的现实却是政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，不仅是对公民合法权益的剥夺，而且激发了政府征地的内在冲动。因此，公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地发展权的价格还有一定的合理性，但是非公益性征地也剥夺土地的增值收益，无论从理论上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此，征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国土地征用补偿法律制度的一大缺陷。

2、按土地原用途给予补偿违反公平正义原则

土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，由于具备发展的区位优势，土地用途的改变可以带来巨大的增值收益。按照现行法律规定，国家征用土地再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。作为被征地公民的利益被剥夺了，因此是违反法律的公平正义理念的。

3、以年产值的倍数作为补偿标准不科学

按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行，但是在市场经济高度发展的今天，土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区域经济发展状况紧密相关，而同农业用地年产值的关联性程度并不明显，而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前在我国农村，农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。

3、征地补偿方式单一

根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前除少数人将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的公民得到补偿费后，用来购买或建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失去土地的公民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。在此，我们可以借鉴国外的有益做法，采用多种补偿方式。

4、补偿分配不合理

根据《土地管理法实施条例》26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”但是现在农村集体经济组织在很多地方已经不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。

5.土地征用补偿程序缺乏监督，补偿费用流向不合理。

征地行为本身具有强制性，因而土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和协商一致，而是基于国家的单方意思表示，无需被征用土地的所有权人同意。目前大量的土地交易中，土地补偿费用真正到农民手里的只有5％—10％，村集体留下20％—30％，其他60％—70％上缴乡以上各级政府。不透明的土地交易把拥有土地经营权的农民排除在外，他们几乎没有获知交易价格和谈判的权利。

三、 行政补偿制度价值的定位——一种平衡机制

行政补偿或称行政损失补偿或公法上的损失补偿，是指为了实现国家和公共利益而合法地给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度。[4]

行政补偿制度是社会到一定阶段而产生的国家公权力行为，这一行为本身包含了社会个体与社会整体、私益与公益的取舍与契合的价值内涵。当今是一个权利本位的时代，国家应较大限度地采取有效措施使社会个体的权利能够较大程度的实现，以促进整个社会效益的提高；同时，当今社会又是一个福利社会，国家有责任保护公共利益。于是，国家在实现公共福祉的同时，需要大量的如土地、房屋、森林等不动产来兴办公共设施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。协调财产的不可侵犯性与社会公共福利目标的实现之间的着眼点就落在了行政补偿制度上.

我国 2004 年修订后的《宪法》第 10 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第 13 条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对行政征用补偿制度的这一规定，开辟了公民私人自治的领域，界定了政府公共权力的范围。同时，为我国行政补偿制度的建立提供了宪法依据。如今，“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。在宪政的大背景下，作为公民基本权利基础的财产权需要保障。同时，国家为了公共利益的需要必须对财产权进行一些限制，以保障公共利益的实现，使整个社会整体的福祉得到满足。公民个人也是社会整体中的一员，既具有独立性又具有社会性。因此，保障财产权与为实现公共利益限制财产权在本质上是一致的。

一方面，行政补偿制度肯定了行政征收征用的必要性。近代以来，财产权利的观念已经发生重大的转变，财产权不再被视为绝对权利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益无法自动实现，需要借助于公共权力。因此，政府成为保护和增进公共利益的主体。为了实现公共利益，政府通过法律授权获得了行政征收、征用等限制、剥夺公民财产权的权力。

另一方面，行政补偿制度保障了公民个人的财产权虽然公共利益的需要赋予了政府强制公民个人合法财产的权力，但是这种基本权利可限制性的目的，并非因为国家可以在法律上，有概括的优于人民的优越地位，而是以宪法肯定基本权利的存在为前提。[5]财产权的产生先于财产权的限制，公民是为了更好的保护自己的财产权才让度一部分权利给国家，由国家这一整体来保障社会安宁、稳定，使得每个人的人格得到完善，身心得到发展。

因此，在行政征收征用时，给予合理公正的补偿，即保障了公共利益的实现，又维护和尊重了公民的财产权，平衡了财产权限制和保障的矛盾与冲突，使二者畅通运行而不有失偏颇。行政补偿制度的价值也正在于此。

四、完善我国行政补偿制度的建议

1、善宪法中的征用补偿条款，明确行政补偿基本原则。我国宪法应借鉴国外宪政的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。

行政补偿的基本原则可以补救具体法律规定的缺失，在法律缺乏具体规定的情况下，法官可以根据基本原则的精神做出裁判，确定当事人之间权利义务以及各方面的责任划分。笔者认为，我国行政补偿基本原则应为“完全补偿”，因为行政补偿造成的损害之所以“合法”，乃是因为“公益”而损“私益”，而公共利益是社会成员共同享受的，被损害的“私益”，理应由社会成员共同承担，这样才公平。否则，就是对受损害人的第二次不平等的对待。因为公平是法的永恒价值命题，是人们对社会事务进行价值评价时一种观念，同时公平关系的产生与社会经济关系中的权利义务直接相关，直接受社会经济结构及发展水平的影响。因此，公平的内容将随着时代的变迁而有不同的内涵。判断公平是否的标准，一般应从社会正义的角度，以人们公认的价值观、是非观作为标准，一视同仁。

2、制定系统的行政征用补偿法，完善行政补偿程序制度。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。

对于行政相对人请求损失补偿，各国法律一般都规定两种程序，即行政程序和司法程序，行政程序是司法程序的前置程序。在行政程序阶段，根据行政程序的具体情况，又分为行政主体的主动补偿程序和应申请的被动补偿程序。主动补偿程序包括以下几个步骤：发出补偿通知；听取补偿人的意见；向被补偿人说明补偿的理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议或单方面做出补偿决定。应申请的行政补偿程序包括：（1）申请。通常由受到损害或损失的相对人向行政机关提出补偿请求；（2）协商。行政机关接到补偿请求后，与相对人进行协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议；（3）调解。由上一级行政机关或法定主管机关对争议进行调解；（4）裁决。若协议不成，则由行政机关依法做出裁决。

3、把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。司法程序不是必经程序，若行政补偿义务机关满足相对人的请求即不再引起司法程序，只有行政补偿义务机关及其相对人就行政补偿无法达成和解协议或者相对人对行政补偿义务机关的单方面裁定的决定不服时才引起司法程序，司法程序是相对人向人民法院提起行政补偿诉讼，行政补偿诉讼适用于《行政诉讼法》的有关规定。

另外也可以建立土地纠纷仲裁机构。随着市场经济的不断发展和农民法律意识的增强，由征地引发的矛盾特别是对补偿费用的争议会越来越多。按照目前法律规定，发生土地补偿费用争议的，应由县级以上政府协调，协调不成的则由批准征用土地的人民政府裁决。这种由政府当裁判员的做法，不符合国外通常是由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例。因此，有必要建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷，这样可以有效地保护国家、集体、个人三者之间的合法权益，公平合理地予以调处。

4、实现“非公益性用地”市场化。非公益性征地剥夺了公民的发展权，违反社会的公平正义法理念，最重要的是土地管理法规定的非公益性征地是违反宪法的，破坏了以宪法为基础的法制秩序。因此，应该取消政府非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。从经济学的角度看，由市场来配置土地资源，也有利于提高土地资源的利用效率。政府试图凭借公权力对土地资源进行严格控制的做法，往往不能实现其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地资源的利用率，而且极易导致权力寻租现象。因为在土地利用者看来，用较低的贿赂成本可以获取较高的收益。同样官员也可以凭借公权力谋私利。因此，虽然市场调节土地资源存在诸多的缺陷，市场调节也可能出现失灵，但是这并不是把问题交给政府处理的充分条件，市场调节不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情处理得更遭。

为了保证以宪法为基础的法制秩序的统一，也为了实现社会的公平正义，保证土地资源的有效配置，我国法律应该取消非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。土地权利人和土地使用者就土地价格等问题直接磋商，达成协议后经政府土地管理部门确认后即发生土地使用权转移的法律效力。同时，政府应建立土地价格的信息公布机制，克服单纯依靠市场调节所带来的弊端。

因此，实现非公益性用地市场化，可以实现法制的统一，有利于土地资源的有效利用，也有利于政府公权力的合法运行。

5、采取多种补偿方式，健全征地补偿分配机制，提高补偿标准，实行完全补偿原则。

首先，要改变单一的补偿方式，

以金钱补偿为主，多种补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金钱货币补偿。但是在农村，土地是农民的生存之本，失地农民在缺乏其他谋生手段的条件下，仅凭土地补偿费难以维持其长久的生存，加上我国农村社会保障制度不完善，无疑使失地农民的生活陷入绝境。我国的征地补偿方式，应该在借鉴外国有益经验的基础上，结合我国的具体实践经验。可以考虑征地补偿费入股，社会保险方式，留地方式，债券方式以及其他方式。

其次、要完善我国的土地补偿分配方式。由于我国的征地补偿分配不合理，征地补偿往往无法真正全部落实到土地使用权人手上。有的部门甚至牺牲土地使用权人的利益换取政治资本或者牟取个人私利。现行补偿金发放环节过多，时限不明确。为了保障土地使用权人的合法权益，必须健全征地补偿的分配方式，将土地补偿费直接发放到个人，并完善征地补偿费用的监督机制，保障农民的合法权益。

当下，在农村没有建立起完善的社会保障机制，对于农民来说，失去土地实际上失去一笔家庭财富，失去基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去一种低成本的发展方式，失去生存和发展的保障基础[6]。因此失去土地不仅意味着失业，而且意味着生计没有保障。所以征地补偿必须着眼于农民的长远生计，采取完全补偿原则。

基于完全补偿原则，在具体的制度设计时，应该细化补偿项目，扩大补偿范围。可以借鉴国外关于补偿范围的规定，补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失，因征地而发生的可预期利益的损失，残余地分割损害，征用发生的必要费用损失等。另外，基于农民生存权和发展权保障的考虑，被征地农民的社会保障费用，应该纳入征地补偿安置费的范围。

6、建立健全土地征用补偿监督机制，加大违法惩罚力度。

我国土地征用补偿费监督管理中存在的问题，主要表现在以下几个方面：第一、违法占用土地个别地方存在对不符合征用条件的土地，采取绕道而行，征用不通改为占用、租用，先占后征或先租后征的问题。第二、补偿标准过低及拖欠征地补偿费。第三、资金监管不力，土地征用补偿费用巨大，其中难免会出现贪污腐败的现象。

因此必须建立有效的土地征用监管体制 将土地征用及补偿费监督职责纳入国家审计监督范畴，从根本上解决作为政府职能部门的各级国土资源部门既是运动员又是裁判员的不当体制。同时对于这些违法犯罪行为必须加大惩罚力度。

7、对强制拆迁行为的简要分析及完善。

随着经济的不断发展，城市基础建设日新月异，旧城改造如火如荼。然而，城市开发与建设带来的问题与矛盾也不少，城市旧房拆迁就是其中之一，我国现行的强制拆迁制度存在大量问题：

（1）法律相关规定混乱，且不协调。我国把土地和房屋分成两块，分开立法，分属不同部门管理。在法律层面上有宪法、物权法、民法通则、土地管理法，城市房地产管理法。在具体实施中只有靠行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章规章，甚至是不具有法律效力的行政命令、红头文件来规范城市房屋拆迁和开发行为，而这些之间往往又互相矛盾。城市房屋行政强制拆迁制度直接来源《房屋拆迁管理条例》，属于行政法规。在法的位阶上要低于宪法和法律。但是《条例》大多时与宪法和城市房地产管理法等上位法的内涵是相冲突的。

（2）公共利益不明确。物权法第42条第1款很清楚地写着：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。”但是什么是公共利益，这部分法律没有规定。那么，该如何界定，就是个非常麻烦的事情。双方发生纠纷，该有哪个机关进行认定。比如说旧城改造，需要对住户进行拆迁，发生纠纷，那么这种属不属于公共利益，需要明确。

（3）停止执行理论的缺陷。《城市房地产管理法》第16条第2款规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”人民法院的判决还没有真正做出的时候，行政机关就可以强制拆迁，其行为的标的是对公民十分重要的物质资料——房屋。就算法院最终判决政府败诉，那么被强制拆迁的房屋是永远也不可能恢复的。

因此我们在完善城市房屋行政强制拆迁制度时必须做到以下几点：

第一、只有为了公共利益才能行政强制拆迁。因为现在很多城市房屋拆迁行为，根本不是为了公共利益，而是开发商的经济利益。既然是开发商的商业行为，那么就应该按照市场规律办事，让其双方自由协商，所以不应该运用行政力量来强制拆迁。行政力量的介入，只会扭曲正常的市场交易价格，扰乱正常的交易秩序。

第二、在法律中明确什么是公共利益，梁慧星在《物权法草案》中指出的“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”遗憾的是，最终通过的物权法删去了这样的条文。同时严格限定公共利益的范围，不得做扩大性解释。而为了限制可能的扩大性解释，从相反的方面规定什么不属于公共利益，也有其可取之处。除了法律明确列举的公共利益，其他都为商业利益。如果拆迁双方当事人就所涉及的利益是否为公共利益这个前置问题发生争议，就应该交由法院来判断。

第三、完善行政强制拆迁的程序。程序的公正能够保证实体的公正。程序正义也有其独立的价值。城市房屋乃居民安居乐业的根本，属于重大的财产利益，应该保证被拆迁居民在这个过程中的话语权。现行规范性文件中也设置了听证程序，但是这不是一个必经的程序，所以应该在行政法规中规定强制拆迁必须有听证程序，以被拆迁人申请而启动。更为重要的是，保证听证为最后的裁判提供依据，被拆迁人提出的合理意见被政府所接受。

同时应该规定在被拆迁人向人民法院提起诉讼时，为公共利益而进行的强制拆迁停止执行。因为即使法院审判后结果表明行政裁决有错误，但届时强制拆迁可能早已结束，被拆迁人的房屋已被拆除。应该赋予司法机关最后的审查权，在没有得到明确的生效判决之前，不能仅依拆迁人所提供的“合理”补偿，而赋予处于强势地位的拆迁人以先行拆除被拆迁人房屋的权力。

当代，传统的“管得越少的政府越是好政府的”理念已经被“较好的政府、较大的服务”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是实现社会福祉的必然要求。但是，土地征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现正义原则的必然要求，也为世界各国的宪政实践所广泛认可。在宪政理念的指引下，任何政治权力都是第二位的，只是人民权力才是至高无上的。由人民权力派生的权力，最终还必须回归到人民权力上去。侵害财产权的较大危险源于公共权力的滥用。征用是国家强制剥夺或限制人民财产权的主要手段，因此保障公民财产权较有效的就是对征用进行严格限制，并且以公平的补偿作为实施征用的前提条件。 [7]

国家权力与公民权的关系是宪政的理论基石。行政补偿制度突出体现了国家公共权力运行与公民财产权之间的关系，包含了社会个体与社会整体、私益与公益的取舍与契合的价值内涵。

【注释】

[1]徐国栋.民法基本原则解释——以诚实信用原则的法理分析为中心[M].北京:中国政法大学出版社,2004:176.

[2]马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国法制出版社,2000:335.

[3]高景芳,赵宗更.行政补偿制度研究[M].天津:天津大学出版社,2005:183-184.

[4] 汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，324页。

[5] [美]德沃金．认真对待权利[M]．北京：中国大百科全书出版社 ，1997．197．

[6] 廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年

[7] 王平正．利益衡量：行政补偿的制度功能[J]．河南社会,2005年1月第13卷 第1 期