2011年1月21日，国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(简称“征收补偿条例”)，取代了长期以来备受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》，迄今已4年多。

征收补偿条例理顺了与拆迁有关的法律关系，然而，补偿协议的性质在实践中却引发了争议。条例第25条规定，房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房等事项订立补偿协议。一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

但条例没有写明提起的诉讼是行政诉讼还是民事诉讼，实践中就产生了一些争议，有的地方作为行政案件受理，有的地方作为民事案件受理。

拆迁案件作为行政官司还是民事官司起诉?

征收补偿条例中“可以依法提起诉讼”的模糊概念，无论是在理论界还是在实务界，都引起了广泛争论。

实际上，在目前的审判实践中，行政和民事两种诉讼形式都有。被征收人对补偿协议不服的以行政诉讼为主，也就是“民告官”;被征收人不履行协议约定义务时，房屋征收部门多以民事诉讼提起诉讼。

笔者认为，优先行政诉讼，不排除民事诉讼。为什么?民事诉讼在补偿等问题上更充分一点，而行政诉讼的好处是举证有利于某一方。我们要把更多的选择权留给诉讼参与人，假设我们通过司法解释做出规范化选择的话，应该考虑到有利于被征收人这样一种倾向性来加以规定，同时也还要留下一定的空间，在实践操作中也会产生混乱。

究竟应该是作为行政诉讼还是民事诉讼，我认为不应单独看征收补偿条例的规定，还要往后看，从彻底解决纠纷的角度来看。

补偿协议，其实是以合同形式体现的行政决定。所以从协议有争议一开始就纳入行政诉讼，有利于彻底解决纠纷。

在实际操作中，当事人经常会问道：民告官，能赢吗?我国目前的行政诉讼制度是建立在‘民告官’基础上的，行政机关只能当被告，不能当原告。因此，作为被拆迁人，是有充分把握，才会民告官。

长期以来，在拆迁过程中，作为被征收人的普通老百姓相对于房屋征收部门来说，是弱的一方，法律规定中也更多地倾向于保护弱的一方，也就是“民告官”中的“民”。但近年来，随着房价的不断上涨，政府遭遇被征收人拒不履行协议的情况也偶有发生。

有专家提出，房屋征收部门对协议不服提起诉讼的可以按行政非诉案件处理。但这种观点的不足之处在于征收补偿条例明确规定双方都能依法提起诉讼，按非诉案件处理却只赋予被征收人诉权，剥夺了房屋征收部门的诉权。

笔者认为，解决问题的出路无非是三条：前列，修改行政诉讼法，将“官告民”类型的诉讼纳入其中;第二，修改征收补偿条例，增加一款规定，被征收人不履行补偿协议，房屋征收机关可以直接作出补偿决定;第三，制定有关房屋征收补偿协议诉讼的司法解释，将其明确为行政案件，并对此类案件受理、审理方式作出具体规定。