棚户区改造涉及哪些问题？

一、棚户区改造问题概述

“棚户区”这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工业贫民聚集区。由于历史和现实的原因，棚户区的居住条件长期没有改善，房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活不便。改造棚户区，可以使城市中一些脏、乱、差的死角得到了治理，在提高生活质量的同时，也改善了城市人居环境，提升了城市品位，是事关民生的一项系统工程。而且，通过改造棚户区，不仅使棚户区居民的居住条件得到了改善，而且促进了存量土地的有效利用，节约了宝贵的土地资源，有利于政府更好地规划、建设城市，为城市的进一步发展打下了良好的基础。

各地政府近年来陆续出台一系列政策措施，对城市和矿区棚户区开展大规模拆迁改造。政府高度重视，把改造棚户区作为一项重要举措。棚户区改造涉及政府的各个部门，涉及社会的方方面面，处理起来千头万绪，其专业性、社会性和法律性非常强。具体实施中，需要注意很多问题。

太原近几年重点改造的城市棚户区地块共336块，总占地面积约570公顷。这些棚户区除早期的危旧房改造过程中遗留下来的“开发死角”，绝大部分属企业老旧住房，像耐火厂宿舍、省建五公司宿舍等。粗略估算，住在城市棚户区的至少有上万户人。市房地局一位工作人员坦言，城市棚户区普遍存在着公共配套设施缺乏、市政配套设施缺乏、安全隐患大和居住条件差的问题。

考虑到棚户区居民的利益，太原市出台了《太原市人民政府关于城市居民棚户区改造的实施意见》。规划部门编制出《太原市城市居民棚户区改造专项规划》。方案明确表示，棚户区规划范围为城市中心区及外围组团和一些重要地区。规划人员表示：“现有棚户区地块，改造后将主要作为居住用地、公共服务设施用地、道路广场用地、市政设施用地和绿化用地五种类型。”按规划，居住总用地为318公顷，规划住宅建筑面积约681万平方米；公共设施总用地约83公顷，规划建筑面积约212万平方米；道路总用地94公顷；市政设施规划一处消防站，另外设置若干开闭所；规划新增各类绿地面积约53公顷。

目前，太原市已经建设的棚户区改造项目有：龙潭公园片区、敦化坊片区项目等，这些项目已完成了规划、方案制定、动迁和拆迁，进入建设阶段。

二、棚户区改造的主要流程

（一）城市总体规划的制订

根据《中华人民共和国城市规划法》及相关法律法规的规定，涉及城市总体布局和发展规划的重大事项，需由国家权力机关即人大及人大常委会审批通过，方可具体实施。

（二）土地使用权的转移

棚户区的土地使用权主体多样、权属性质复杂，既有通过划拨方式取得土地使用权的情形，又有通过出让、转让方式取得土地使用权的情形。根据国家土地管理法规，除划拨取得土地使用权外，其他国有土地使用权的取得应采取招标、拍卖、挂牌的方式；集体土地使用权必须在国家实施征收、征用后，方能转为可以改造实施的用地。

（三）拆迁补偿合同的签订

拆迁补偿合同涉及到主体的确定、拆迁时间、补偿标准、价款支付、回迁条款、异议处理和争议解决等。所以，拆迁补偿合同的谈判与签订是棚户区改造中一个既无法回避又必须认真对待的问题。

（四）行政机关行政许可和行政裁决权的行使

根据《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决规程》的规定，城市房屋拆迁中的拆迁人应在取得房屋拆迁许可证后方能实施拆迁。对拆迁双方当事人达不成补偿协议的，应由行政机关进行裁决。由此，在拆迁中引发的许可证是否合法，补偿标准的确定是否正当合理，应否举行听证，都成为争议的焦点。所以，行政机关在棚户区改造中的行政行为是否合法，权力行使是否符合法定程序，对改造的实施显得尤为重要。

（五）建设施工合同的签订与监督管理

在拆迁基础工作完成后，实施改造重建任务的开发商或建设单位，需要选择具有资质和实力的施工单位，以保证质量、进度及成本的控制，这自然会涉及到总包合同、分包合同的签订、物质材料的采购、勘验设计合同的签订及工程咨询服务合同的确定等。所有这些与工程相关的事项，均对改造工作能否达到要求、能否如期完成，对拆迁户居住环境的好坏和法律权益能否得到保护起着决定性的作用。

（六）招投标程序的进行

根据《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等相关规定，棚户区改造项目的土地取得、设计和施工均需采取法定的招投标程序进行，即委托人采取招标公告的方式，遴选项目设计单位、施工单位和管理单位等进行工程建设，由此来保障整个改造工程在较大限度的公开、公平、公正原则下来运行，从而保障效率的较大化。委托人包括：政府主管部门、开发商、建设单位及其他管理部门等。招投标程序除了招投标合同的签订外，其外延还涉及到招标文件的组织与设计、投标文件的准备、保证单位及银行保函的确定、共同账户的开立等一系列涉法问题。

（七）其他相关法律问题

1、在政府作为直接开发主体的情况下，采用“工程代建”方式所产生的委托人和受托人之间，受托人和施工单位之间的因代建衍生的法律关系。

2、在改造区居民具备相应条件时，采取集资合作方式改造棚户区，涉及到居民之间合作协议的签订，出资人与开发商的委托协议、开发商与施工单位的建设合同的准备等。

3、棚户区改造完成后，管理与服务应是巩固改造成果的必要工作之一，这涉及到物业管理单位的选择，服务合同的签订和履行，公用事业合同的确定以及后续保障服务合同等。

三、棚户区改造的主要法律、政策依据

（一）宪法

我国《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

（二）物权法

我国《物权法》自2007年10月1日起施行，这部调整因物的归属和利用而产生的民事关系的民事基本法律的颁布施行，对于维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，将发挥重要作用。《物权法》是棚户区改造过程中涉及的土地和房屋等有关权属问题及其变化的主要法律依据，其它法律、法规、政策等均应依据物权法制定和实施。《物权法》第七十六条规定：“‘ 下列事项由业主共同决定：……（六）改建、重建建筑物及其附属设施； 应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”而对于“公共利益”，法律没有明确的规定，造成实践中难以把握。

（三）行政管理性法律

有关棚户区改造的行政管理性法律主要有：《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《中华人民共和国招标投标法》等。

（四）行政法规、规章

有关棚户区改造的行政法规、规章主要有：《城市房屋拆迁管理条例》（拟修改）、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）、《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）住房城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发《2009-2011年廉租住房保障规划》等。

（五）地方法规、规章、规范性文件

有关棚户区改造的地方法规、规章、规范性文件主要有：山西省人民政府《关于实施国有重点煤矿棚户区改造的意见》（晋政发[2006]8号）、山西省人民政府《关于实施城市居民棚户区改造的指导意见》(试行) 山西省建设厅《关于严格控制棚户区改造住宅户型建设标准的通知》（晋建房字[2006]434号）、太原市人民政府《关于城市居民棚户区改造的实施意见》（并政发〔2007〕23号）、太原市规划局编制《太原市城市居民棚户区改造专项规划》等。

四、棚户区改造所涉主要当事人及法律关系

（一）棚户区改造所涉法律关系的主体

根据棚户区改造的实际情况，其中所涉主体主要有被迁人、开发商及政府。另外还有实施拆迁的拆迁执行人、政府具体负责的主管部门、社会中介机构等。被迁人主要是指居住在城市规划区内属棚户区的居民、房屋承租人、企事业单位以及属“城中村”情况的农民。此种主体不可谓不多，也不可谓不复杂。开发商是指具有房地产开发资格和资质，具备开发能力，能够提供回迁住房，并在拆迁地址上进行工程重建的开发单位。它的存在形式主要是房地产开发公司，也包括具有建筑资质的其他工程建设单位。政府在棚户区改造中的特殊地位和作用决定了其在改造中的特定职责和身份属性。除了在宏观方面的法规政策制定及资源配置外，整个棚户区改造能否得以顺利实施，政府在微观方面的指导与协调功能也不容忽视。

由于棚户区改造涉及的主体较多，因此法律关系相对复杂。这其中包括：政府基于法律法规的规定行使的行政指导与行政强制法律关系，开发商与政府的土地使用权划拨、出让法律关系，开发商与拆迁人的拆迁补偿法律关系，开发商与实施拆迁人的委托法律关系等。在所有的这些棚户区改造所涉及的法律关系中，起主导或决定性作用的，应该是土地使用权出让、转让法律关系和拆迁补偿法律关系。

（二）棚户区改造所涉法律关系

1、土地使用权出让、转让法律关系

由于确定为棚户区的地块多为经济发展相对落后的区域，加之历史原因，情况较为复杂。按照现行的土地管理法律制度，棚户区改造所涉及到的土地一般都由政府土地收储中心收回，然后或划拨或公开拍卖。而棚户区的土地使用权状况是：有土地使用证的土地使用权、无土地使用证但能证明其来源合法的土地使用权、无任何正规手续的土地使用权、因旧城改造而变为城市居民的农民的原集体土地使用权等。因此涉及到的土地使用权关系非常复杂，理顺其中的各种关系是保证棚户区改造正常进行的基本保证。但一个总的前提是，必须通过法定程序将该土地使用权合法化或者市场化，方能使之进入棚户区改造的范围中。

2、拆迁补偿法律关系

城市改造的拆迁工作一直以来就是城市化进程的一大障碍。因为一方面是社会经济发展和公共利益维护的需要，另一方面是居民的基本生活需求和保障。很多棚户区改造项目难以顺利进行，中途搁浅，很大程度上都是由于拆迁工作未能达到预期目的造成的。由于法律的不完善或执法、守法标准不高，在拆迁中双方有法不依，野蛮拆迁、暴力抗法现象时有发生；在实行货币补偿、产权调换等拆迁方式时，双方对合同中的约定条款达不成一致或理解不同导致的纠纷层出不穷，这对城市整体规划的实施以及社会的安定和经济的发展都造成了很大的破坏和阻滞。

五、对政府处理棚户区改造中面临的实际问题的建议

（一）妥善处理被拆迁人与政府间关系

被拆迁人对政府的拆迁工程不理解，认为政府是为开发商服务的，开发商拿政府的“民心工程”做“挡箭牌”。对于被拆迁人的这种不理解情绪,征地拆迁律师建议：棚户区改造的各个环节“阳光作业”，真正把好事办好。改造的前期准备阶段，要充分调查论证，听取被拆迁人的建议，让被拆迁人选出自己的代表，必要时可举行听证，使政府（拆迁人）和被拆迁人达成认识上的基本统一，这样就会形成被拆迁人内部之间的相互宣传，使被拆迁人产生确信，从行动上形成统一，有利于后期工作的顺利开展。

（二）要及时纠正被拆迁人的片面认识

被拆迁人往往拿出法律体系中的一部或对自己有利的，一点盖全，过分强调权利，而忽视自己的义务，即被拆迁人只拿《物权法》说话，形成对立情绪。其实政府和被拆迁人的权利义务是统一的，目标是完全一致的。作为政府，应该加大棚户区改造的相关法律法规的宣传力度，不厚此薄彼。征地拆迁律师认为：棚户区改造涉及的法律范围广，涵盖行政法、民法等领域，但其“行政属性”更强，需要政府充分发挥行政效能，采取合理合法的措施，真正取信于民，在棚户区改造中驾驭全局，办成政府的“德政工程”。

（三）正确处理政府与开发商之间的关系

政府和开发商关系“混同”，拆迁人和开发商是两个法律主体。实践中，政府和开发商关系往往模糊不清，造成被拆迁人误解，开发商的一些不当行为让政府来“买单”，让政府背黑锅。在棚户区改造的工作人员，辛辛苦苦，却落下骂名，我们政府要规范各环节的权利义务，明确责任，避免误会，影响工程的顺利进行。

（四）拆迁方式方法应坚持原则性和灵活性相结合的原则

开发商过早介入，形成“越位”，在利益的“博弈”中，被拆迁人感觉到“势单力薄”，形成对立情绪。棚户区改造中涉及的被拆迁人情况复杂多样，有集体的、个人的、建筑有违章的、临建的等等，拆迁方案不可能搞“一刀切”，要原则性和灵活性相统一，比如：“温情拆迁”可以借鉴。

（五）对落实拆迁政策的建议

构筑棚户区改造“全面质量控制”体系，政府从质量、安全、成本、利润及和谐指数进行目标控制、监管，制定相关的评估办法，堵塞漏洞，真正把政府的棚户区改造政策落到实处。

六、征地拆迁律师参与棚户区改造工作的重要意义

政府在棚户区改造的全过程中，应该有征地拆迁律师的身影。包括方案的起草、制定、动迁、回迁等，应设立“棚户区改造，征地拆迁律师咨询服务”办公室，接待群众咨询，解答百姓疑问，参与征地拆迁律师见证，帮助起草合同等，架起棚户区改造的法治桥梁。

1、征地拆迁律师是中国特色社会主义法律工作者，有法律专业知识，可以参与政府对棚户区改造前期的规划，方案的起草和制定，避免法律风险。

2、征地拆迁律师参与，一手牵着政府的德政工程，民心工程；一手牵着百姓千万家。可以加强法制宣传，使居民知法懂法，以理性表达合理要求。人常说：无知者无畏，因为不懂法，造成个别被拆迁者的对立情绪，采取一些不理智的过激行为；形成一厢情愿的被动局面。

3、征地拆迁律师参与，可以让居民感到有主心骨，有了“贴心人”，能够使自己的合法权益得到切实维护，征地拆迁律师深入到百姓当中，让百姓感觉到法治的温暖，有利于工程的顺利进行。

4、征地拆迁律师参与，能够及时了解居民诉求，与政府沟通，上通下达，把某些矛盾化解在萌芽状态，使政府放心，百姓满意。

5、征地拆迁律师参与，可以发挥其专业智慧，使棘手的个性问题、特殊矛盾能够顺利解决；比如：小产权房、存在抵押、公房等等。

6、征地拆迁律师参与，可以帮助百姓解决在拆迁过程中引发的其他民事纠纷，如：子女分家析产、产权认定等，使暴露的问题能够及时发现和应对。

7、征地拆迁律师参与，有利于百姓在选择、签订合同等问题上予以引导、支持和把关，防止隐患的发生，有利于提高工作效率。

8、征地拆迁律师参与，有利于后期工作的开展，使社区治理能够可持续发展。

总之，棚户区改造，真正架起了法治的桥梁，彰显了法治的力量。参与棚户区改造,是我们征地拆迁律师在法治建设中义不容辞的社会责任。我们有义务、也有能力让棚户区改造真正成为政府的德政工程，百姓的暖心工程，社会的和谐工程。