房屋拆迁过程中对违章建筑的认定与处理

违章建筑是现有拆迁过程中使用频率最高的词语，但其确切涵义却至今没有定论。人们一般认为违章建筑就是未办理批建手续或批建手续不全的建筑物、构筑物，但对其未办理批建手续的原因却从未进行过深究，甚至在很多时候，政府往往扩大该概念的解释。这都是由于《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）明确规定了”拆除违章建筑不予补偿”，而各地在城市房屋拆迁中对违章建筑也都有着自己的把握尺度，使得在拆迁过程中以”拆违代拆迁”的现象大量发生，同时这种”拆迁”的方式也诱发了很多拆迁纠纷。据不完全统计，近些年来，城市拆迁问题迅速成为继农民负担、下岗失业后的群众信访反映的第三大焦点，对此，相关部门工作人员表示：拆迁上访的原因比较多，其中有一条就是因为历史遗留问题造成的。在房屋拆迁中如何处置违章建筑，充分保护被拆迁人的合法权益引起了全社会的共同关注。


一、违章建筑的法律认定


沈宗灵教授说：”由于人们在认识能力、认识水平上的差别，也由于人们利益与动机的差别，因此会对同一法律规定有不同的理解，特别是对法律规定中的一些专门术语有不同的理解”。因此要从根本解决拆迁中的这一矛盾，就必须正确理解拆迁条例中所规定的”拆除违章建筑不予补偿”的涵义。在办理案件的实践中，我们了解到目前对违章建筑涵义的理解上，学界主要有以下几种解释：


第一种观点认为：违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑；


第二种观点认为：违章建筑是指违反各种制度规定的建筑物，它不仅包括违反法律法规的规定所建造的建筑物，还包括违反除法律法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的建筑物。狭义的讲是指违反国家关于建设管理的各项法律规定而修建的建筑物；


第三种观点认为：违章建筑是指违反《土地管理法》、《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施；


笔者认为，要理解《拆迁条例》中的违章建筑一词的涵义，当从国务院及其前身政务院所发布的行政法规、决议等文件中去寻找相关的解释。  “违章建筑”一词出现在国务院自身制定的行政法规中是1984年的事。国务院于1984年1月颁布并施行的《城市规划条例》第五十条规定：”城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：（一）对违反本条例规定侵占土地的，应当责令其退出违章占用的土地，或者吊销其用地许可证，并可给予警告或者罚款。（二）对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”第五十一条又规定：”当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民法院强制执行。”从上述条文的内容来看，此处的违章是特指违反该条例的行为，即违反行政法规的行为。违反该条例所建设的建筑物就是违章建筑。《城市规划条例》公布施行时，法律对此并未做出具体的规定，因此在确定违章建筑的涵义时，应当以《城市规划条例》所确定的涵义为准。1990年实施的《城市规划法》第四十条规定：”在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”在这里首次出现了“违法建筑”一词，然而1991年《拆迁条例》中并没有使用违法建筑而仍然使用的是违章建筑，这应该是为了强调在城市规划法实施前违反《城市规划条例》的违章建筑在城市拆迁中的地位，即这里的“违章建筑”既包括违反《城市规划条例》所建设的建筑物，也包括违反《城市规划法》所建设的建筑物。


由此，我们可以推断：1991年《拆迁条例》中的违章建筑是指违反法律和行政法规的规定，所建造的建筑物。2001年的《拆迁条例》中的违章建筑与1991年《拆迁条例》中的违章建筑相比，其概念并没有发生变化，考虑到《立法法》已正式确立了我国的法律表现形式，一些地方法规和规章也对违章建筑作了相应的规定，故法律意义上的违章建筑可作两种理解：一是狭义上的违章建筑，即为违反法律、行政法规的规定，所建造的建筑物。二是广义上的违章建筑，是指违反法律、法规和规章的规定，所建造的建筑物，这也就是我们通常所说的违法建筑的概念。由此我们可以得知：违章建筑是有其特定的内涵，它不是违章与建筑两词的简单组合，也不能完全根据违章的涵义来推断违章建筑的涵义。其中对违法建设行为，是应予以法律制裁的；而违反规章制度建设的行为除造成某种特定的后果外，是不应当受到法律制裁的。由于到目前为止，没有一部法律、法规、规章将违章建筑规定为违反规章制度建造的建筑物。所以，认为违章建筑是违反规章制度建设的建筑物或认为违章建筑就是没有相关批准手续的建筑物的观点只能是片面的理解，其作为法律概念是没有法理支撑和事实依据的。若当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定，而只是违反了地方法规及规章的，就不应当认定为违反法律和行政法规的行为，其建筑物也不应当认定为违章建筑。在法律上未对违章建筑作出明确的界定前，行政机关不得作出对公民、法人或其他组织不利的解释，同时应当遵循公平、公正的原则，避免损害当事人的权益。故此，对拆迁条例中违章建筑应作严格意义上理解，而不应作扩大的解释。


二、拆迁中对违章建筑的处置的相关问题


（一）违章建筑的分类


对违章建筑的分类最常见的是从表现形态上划分，如认为违章建筑主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质的建筑；擅自将临时建筑建设成永久性的建筑。此外，还有以是否有土地使用权为标准划分、以被侵害对象为标准划分等分类方法。以违法行为的构成为标准，可将违章建筑划分为单一违法行为的违章建筑和数个违法行为的违章建筑。前者如居民在已有的手续齐全的二层楼上无证加建一层，后者如在公路红线控制区内未经批准占地建房。前者一般仅涉及违反建设规划，而后者除涉及到建设规划外，还涉及到土地、公路管理等，存在数个违法行为。之所以这样分类是考虑到对违章建筑是否可以补办手续及如何补办手续的问题。以违章建筑实际用途为标准可将违章建筑划分为生活用、生产经营用、其他用途。作这一分类是考虑对居住人的安置、补办手续时的税费等事项（经营用房是要缴纳营业税和所得税的）。


（二）违章建筑的所有者在拆迁中的法律地位


拿2001年颁发的《拆迁条例》规定来说，被拆迁人只能是被拆迁房屋的所有人，故只拥有违章建筑的当事人由于不具有法律意义上的所有权，则不属被拆迁人。就是说只拥有违章建筑的当事人并不是拆迁法律关系的当事人。由于违章建筑的当事人在拆迁中无相应的法律地位，不仅对违章建筑的当事人将产生重大影响，同时也对拆迁人的合法权益的保护产生重大影响。解决这一问题最根本的办法就是由行政机关先行对违章建筑作出界定，然后根据界定结论确定违章建筑当事人的法律地位。若认定为应拆除或没收的，则应依法拆除或没收，此时违章建筑的当事人是行政处罚的被处罚人，而不再是拆迁法律关系中的当事人：若认定为可补办手续的，则无论违章建筑的当事人是否去补办了手续，均应认定其取得被拆迁人的法律地位。当然现在政府的大量实践表明，拆除违章建筑由城管、规划或者相关部门直接实施，跨越拆迁或者征收的范畴，这样做大大降低了政府的拆迁或者征收的成本，但是结果也是粗暴的，对老百姓的利益可能会造成不可预计的损失。


三、拆迁中对违章建筑的具体处置步骤及原则


（一）拆迁中对违章建筑的处理步骤：


1、查明事实；2、处理和处罚；3、作出处理或处罚决定；4、强制执行；5、行政复议或者诉讼。


（二）处理或处罚时应当掌握的几个原则


一是适用从旧兼从轻的原则。适用这一原则有两种情况：第一种是法律、法规、规章进行了修改；第二种是在违章建筑形成后，规划进行了调整，使原有的违章建筑对规划的影响发生了变化的。在第二种情况下计算追诉时效时，同样适用从旧兼从轻的原则。


二是适用没收和拆除的原则。对不违反法律和行政法规，而只违反地方法规及规章的违章建筑，要审慎的处以没收或限期拆除。


三是正确认定违章建筑面积的原则。适用这一原则的前提是当事人擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。在此情况下，大多为批少建多，行政机关在此情况下，应作出合理的认定。


四、结束语


在城市房屋拆迁中，如何保护违章建筑当事人的合法权益，保障社会基层群众的基本生活条件，充分体现党和政府对群众的关心，是一个值得认真研究的课题，它涉及到我们需要建立一个什么样的法律制度。国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）中明确要求：”各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。”问题的解决没有普遍的方法，只有对每一情形、每一制度进行具体的分析，才能提出符合实际的、基本成本一效益分析选择的特定法律。也只有唯有实事求是，才能处理好违章建筑这一社会症结。