违章建筑的处理与补偿问题

违章建筑又称违法建筑，在我国拆迁历程中占据重要地位。违章建筑的形成与我国人口数量多、就业岗位少、人均居住面积匮乏、经济发展不平衡、建筑管理审批不规范等因素密切相关。在司法实践中，违章建筑纠纷越来越多，违章建筑问题在我国不仅是个社会问题，更是一个法律问题。近年来，无论是行政执法机关在行政执法中,还是人民法院在审判执行中，涉及违章建筑处理的情况越来越多，本文将对违章建筑的问题作出简要探讨。

一、违章建筑的认定

违章建筑，从法理上讲，是指违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。“违章建筑”作为特定法律名词最早出现1984年。1984年1月国务院颁布施行了《城市规划条例》，其中第五十条规定：“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：(一)对违反本条例规定侵占土地的，应当责令其退出违章占用的土地，或者吊销其用地许可证，并可给予警告或者罚款。(二)对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”

目前，我国有关建筑物建造程序的法律法规，主要包括《建筑法》、《城乡规划法》及国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》和建设部颁布的《建制镇规划建设管理办法》等。一般而言，违反以上法律法规中关于建设用地许可证及建筑工程规划许可证等规定、处于不合法状态的建筑物、构筑物及其他设施，都属于违章建筑。

二、违章建筑的权属及涉诉处理

对于违章建筑的权属问题，有学者支持瑕疵所有权论，即认为违章建筑人对违章建筑物享有有瑕疵的所有权或不完全的所有权。还有学者主张使用权论，即认为违章建筑人对违章建筑享有使用权，他人不得侵犯其对违章建筑的占有与使用。还有一种说法支持占有论，即认为建筑人对违章建筑的占有，应作为一种事实状态受法律保护，除执法机关有权依法处理外，建筑人对建筑物可以占有与使用，禁止他人侵犯建筑人对违章建筑的占有。笔者认为占有论符合物权法原理，是具有可取性的。因为，占有是一种事实状态，而非一种权利。占有是主体对于物基于占有的意思进行控制的事实，占有首先是对物的一种事实上的控制。不管占有人对物的控制是否具有据为己有的意思，只要客观上的控制状态形成就可以构成占有。占有可以是有本权的占有，也可以是无本权的占有。建筑人对违章建筑物虽不享有所有权（本权），但由于其实际的管理与控制，形成了一种占有，受法律的保护，他人不得随意侵犯。

当违章建筑遭受他人侵害时，当事人可否提起诉讼呢？有人认为国家保护的应是合法权益，对违法的民事行为带来的权益，法院不应保护。违章建筑未经政府相关部门批准，违反了《城市规划法》等相关法律法规的规定，对此产生的利益，国家不应予以保护。笔者认为，违章建筑虽然在未取得相关部门批准之前不属于合法建筑，但违章建筑也并非人人皆可毁损，对于违章建筑的处置只能通过法定程序由法律授权的部门处理。依照法律规定，只有具有拆除、没收违章建筑权力的行政机关才能履行该行政执法行为。除此以外的任何其他单位或个人都不得擅自拆除、侵占或毁损违章建筑。而且不考虑法定权力，仅从私权而言，非法财产也不能因为其非法而被他人任意剥夺，若法律允许的话，则会造成私权的滥用。因此，擅自拆除、毁损或侵占他人占有的违章建筑也是违法行为，构成了民事侵权，由此违法行为而给他人造成的经济损失，行为人理应承担民事责任。

 那么当事人的诉求又该是什么呢？笔者认为，当事人提起的是占有之诉。对于违章建筑，尽管不能产生权利，但可以占有（一般是建造人）。占有只是一种事实状态，不是权利，更不是物权。占有作为一种事实状态体现了财产秩序，占有的现状也构成了一种社会生活秩序。法律之所以要保护占有，并非为了寻求对真正权利的保护，而是为了维护一种财产秩序和生活秩序的稳定。为了达到维护经济秩序的目的，法律要对占有现状进行维护，制止侵夺他人的占有行为（包括不法占有行为），以贯彻占有制度所体现的“任何人不得以私力改变占有的现状”的原则。当然，当事人向法院提起占有之诉时，并不能要求行为人恢复违章建筑的原状，或者说法院不能支持恢复原状的请求。因为违章建筑本身具有违法性，一般需要被拆除或没收，法律不允许它的存在。另外，违章建筑受侵害后的赔偿范围也有其特殊性，因为违章建筑具有违法性，行为人所侵害的并不完全是法律所保护的合法权益。所以，赔偿的数额具有有限性，不是全额赔偿，而是部分赔偿，即只能对因擅自毁损行为而造成的扩大损失，进行适当赔偿。

三、违章建筑的拆除程序

按照《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可知，县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违章建筑的行政主管部门，拥有对违章建筑进行处理的行政执法权，当然也是违章建筑的确认机关，人民法院是无权在审理和执行案件过程中确认违章建筑的性质的。

行政机关作出责令拆除的处罚决定后，被处罚人不起诉也不履行且已超过起诉期限的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条第1款规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”

四、违章建筑的补偿

在房屋拆迁中，有拆迁人认为没有房屋所有权证的房屋就是违章建筑，属于违章建筑就不必予以补偿。笔者认为，这种以偏概全的做法没有法律依据，也没有理论支撑，更脱离我国的法治实际。在我国，颁发房屋所有权证即不动产的公示，通过公示可以使得该权利成为对世权，具有对抗善意第三人的能力。反之，未经登记只是没有对抗善意第三人的权利，但不能因此否定其所有权。实践中，1987年之后的房屋普查登记，由于多种原因，仍然存在大量无照房屋。对于遗留的无照房屋存有违章建筑嫌疑的，应当按照城市规划法的规定，由城市规划部门进行认定，并依法作出处理决定。当事人有权就该处理决定申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

笔者认为，对于没有房屋所有权证的房屋，在拆迁时应区别对待：

(1)1987年房屋普查之前建造且已经成为居民生活的必须，应当本着尊重历史的原则，认定其合法性。

(2)1987年之后建造，仅取得部分审批许可的，只要不属于严重违反城市规划的建筑物，应当给予适当补偿。这里的“适当补偿”，应当理解为假定合法的市场价扣除补办手续应当缴纳的税费。

(3)1987年之后建造，没有取得任何审批许可的建筑物，只要不属于严重违反城市规划的建筑物，也应当给予适用补偿。这里的“适当补偿”，应当理解为假定合法的市场价扣除补办手续应当缴纳的税费及罚款。

(4)1987年之后建造，没有任何审批许可且严重违反城市规划的建筑物，拆迁时不予补偿。

综上所述,对违章建筑的处理，是房屋拆迁过程中值得关注的重要问题。对违章建筑的处理，关乎人民群众的基本生活质量，关乎整个社会环境的和谐稳定。因此，对于业已出现的违章建筑问题，相关部门一定要慎重处理。为了防止违章建筑搭建的行为，相关部门要加强宣传教育，让老百姓了解相关城市规划、农村建房政策等法律、法规，了解相关行政许可手续的办理程序，认识违章建筑的危害性，促使他们自觉遵守城市规划相关法律、法规，并积极配合有关部门的工作。除此之外，相关部门还要加强完善建房审批制度，从根本上杜绝违章建筑的出现。