浅谈集体土地房屋拆迁法律问题

集体土地房屋拆迁，是城市化进程过程中所带来的一个必然要面对的问题。伴随之而产生的拆迁纠纷和拆迁法律法规的完善，也是我们必然要解决的问题。本文通过对与集体土地房屋拆迁密切相关的安置补偿、公共利益、房屋评估等几个问题的分析，进而提出解决问题的相应对策和制定系统的集体土地房屋拆迁法律的要求。期望能对我国集体土地房屋拆迁有所裨益。

一、制定和完善集体土地房屋拆迁问题的必要性和迫切性

在我国，土地所有权的性质包括国有土地和集体土地两种。相应地，拆迁也有两种，即国有土地上的城市房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。国有土地上的城市房屋拆迁，我国已经有了较为完善的法律法规和系统的操作规程。但是，对于集体土地的房屋拆迁，我国目前尚无国家层面的法律法规和系统的理论。我国的国情是，城市土地的面积远远小于城郊和农村的集体土地。在这样一种形势下，随着我国城市化进程的加快，尤其是中心城市周边地区以及经济开发区的建设，被征用集体土地逐年递增，随之而来的势必是集体土地房屋拆迁纠纷的大量增加。集体土地房屋拆迁规定的滞后，是引起集体土地房屋拆迁纠纷的重要原因。因此，制定和完善集体土地房屋拆迁法律是十分必要的。

衣、食、住、行，是人类生存的基本要素。房屋，是事关农民安身立命的根本。国家层面上的法律缺失，房屋评估的不规范，房屋补偿标准的随意性，公共利益任意扩大，野蛮拆迁，等等，使农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，影响了社会的安定。因此，制定和完善集体土地房屋拆迁法律是十分迫切的。

二、我国现行集体土地房屋拆迁中存在的主要问题

㈠全国没有统一的国家层面的法律法规，各地方的规定与我国基本法律矛盾。关于集体土地房屋拆迁，我国目前尚无专门的法律对其进行调整。《土地管理法》第四十七条第二、三款对征地的土地补偿费和安置补助费作了规定，但它不是集体土地拆迁房屋的补偿标准。现行集体土地房屋拆迁中适用的主要是各级地方人大、地方政府部门发布的地方性法规和政府规章及部门的文件。不仅这些法规规章内容简单，许多问题在法律上是空白的，而且这些法规规章本身与我国的《立法法》是矛盾的。《立法法》第八条第六项明确规定，对非国有财产的征收，只能制定法律(指全国人大及其常委会制定的狭义的法律)。同时，《立法法》第九条规定，对上述事项未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权给国务院制定行政法规。青岛市和武汉市制定的地方规章，杭州市制定的地方性法规等等，显然，这些地方性法规、政府规章及部门文件，既非狭义的法律，也非行政法规，与立法法的规定是矛盾的。

㈡集体土地房屋拆迁安置补偿问题。在这个问题中，实际上包括了两个方面的问题，即安置问题和补偿问题。首先，简要谈谈安置问题。各地对安置方式的规定很不一致，杭州集体土地房屋拆迁安置方式仅仅是两种，即迁建安置和调产安置;但有的地方如北京有三种安置方式，即货币补偿、房屋安置及另行审批宅基地。虽然现实中选择货币安置的可能性很少，但作为一种安置方式，作为被拆迁人的一项自主权利，如果在法律上不作出规定，不能不说是一种缺憾。其次，我国现行城市房屋拆迁中，被拆迁人对安置方式的选择权明确的规定。但是，在集体土地房屋拆迁中，许多地方的法规规章都忽视了安置方式的选择权。第三，制定集体土地房屋拆迁补偿标准的权力下放，各自为政，补偿标准高低无据，随意性极大。《土地管理法》第四十七条第四款明确规定，地上附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。但有的地方转授权于下级政府，有的地方却由市县级政府部门擅自制定补偿标准。这些都是违反土地管理法的规定的。

第四、补偿价格偏低，补偿范围不明确，各地补偿标准不统一。目前只有北京、上海等个别地方对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定，大多数地区对此并没有规定。房屋区位差价、住宅用营业房停业损失、房屋预期价值没有得到足额补偿。因此，在实践中，拆迁人仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则的。房屋区位补偿金，是房屋拆迁中对房屋所处地理位置所给予的补偿，是对房屋本身的补偿。城郊农民住房不仅具有居住价值，还具有增值价值和出租价值。这部分损失，从合理补偿的角度来说，应当列入补偿范围予以补偿，并以法律的形式明确规定。

㈢公共利益界定不明确。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第4款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”可见，公共利益是土地征用和房屋拆迁唯一法宝事由，也是政府在公权限制私权过程中的界线。现行宪法和法律对公共利益却没有具体进行界定。因此，实践中就出现了很多借公共利益之名，行商业开发之实。前期征地用旧城区改造等名义，实际上在城市规划图上，该地块的用地性质是商业金融业用地，根本不属于公共用地。在后期的开发过程中，也是以商业金融业用地开发的。同时，以过时的价格或者明显的低价征收农民土地和房屋，以公共利益为名侵犯农民的私人利益。

㈣房屋拆迁评估的问题不规范。以杭州为例，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》明确规定，委托评估的往往是动迁机构和拆迁人，被拆迁人对评估机构往往没有选择权。虽然市职能部门规定摇号和程序，但评估机构的提名权却在动迁机构和拆迁人，被拆迁人在这一问题上本身没有任何选择权。这与城市房屋拆迁中的被拆迁人对评估机构有选择权无疑是矛盾的。虽然城市房屋拆迁与集体土地房屋拆迁适用的法律不同，但在评估机构的选择权问题上，其法理是相通的。作为行政机关，有遵循先例的义务，即同样情形同样对待。因此，在评估机构的选择权这一问题上，作为城市房屋的被拆迁人有选择权，但作为集体土地的房屋被拆迁人却没有选择权，这对于集体土地的房屋被拆迁人是很不公平的。杭州现行对集体土地房屋进行评估依据的依据是杭州市人民政府于2000年发布是《关于调整杭州市房屋重置价格的批复》，该标准相对于目前日益高涨的房地产市场和建材市场来说，无疑是滞后的。以此为依据作出的评估报告，对于被拆迁人来说是很不公平的。这在法律上连最起码的合理补偿最没有做到。

三、集体土地房屋拆迁的相应对策㈠由国家立法机关制定统一的集体土地房屋拆迁法。目前，我国城市房屋拆迁已经有国家统一的《城市房屋拆迁管理条例》及拆迁工作规程和拆迁评估制度等一整套拆迁制度对其进行调整。同样，农村集体土地房屋被拆迁人同样应当享受到同等的保护。从立法技术的角度讲，尽管全国各地的实际情况不尽相同，但是，可以对集体土地房屋拆迁的安置方式、补偿原则、评估机构的选择权、拆迁许可证的申领、拆迁基本程度等拆迁基本问题作出规定，这一立法技术的处理同城市房屋拆迁是一致的。由国家立法机关统一立法，还可以消除地方政府规章和《立法法》矛盾，统一国家的法制。

㈡统一安置补偿标准，明确补偿范围。参照《土地管理法》对土地补偿的规定，由国家的立法机关制定统一的集体土地房屋补偿标准，并由国家有关职能部门每年根据房地产市场价和建材市场价公布房屋重置价格标准，以防止有的地方政府用过时的标准对被拆迁的房屋进行评估而损害被拆迁人的利益。同时，国家立法机关明确规定集体土地房屋拆迁的补偿范围。被拆迁所得到的补偿应当能够恢复被拆迁人财产利益于被拆迁以前的状态，以维持其生活的安定。因此，补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值按重置价格进行补偿，还应考虑房屋的地理位置、用途等方面的方面的因素，对房屋区位差价、住宅用营业房停业损失、房屋预期价值给予合理的补偿，如拆迁居住房屋，除对房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人的搬家补助费，过渡期内的临时安置费。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、乡镇企业厂房的拆迁，被拆迁人向拆迁人主张停产停业损失的，也应当给予合理补偿。

㈢根据所征用土地和房屋的不同用途，确立不同的补偿原则。目前集体土地房屋拆迁，可以根据该地块的房屋的最终用途，分为公共利益的房屋拆迁和非公共利益的房屋拆迁。对于非公共利益的房屋拆迁，目前大多数实际上是商业目的的拆迁。因此，在确立补偿原则时，相应的，也可以采用两种补偿原则。对于公共利益目的的房屋拆迁，可以确立合理补偿原则，根据政府公布的房屋重置价格进行合理补偿。对于非公共利益的房屋拆迁，特别是基于商业目的从事的房屋拆迁，开发商与被拆迁人主体是平等，其所从事的行为是平等主体之间的民事法律行为。因些对于房屋拆迁补偿的金额等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。相应地，其补偿原则可以确立按市场价进行赔偿的原则。也就是被拆迁人损失多少，开发商赔偿多少，包括已经造成的损失和将来必然造成的预期利益的损失。作为开发商，没有任何理由因为拆迁而在损害被拆迁人利益的前提下而获得额外的利益。

㈣明确界定公共利益的范围。就目前来说，直接对公共利益的范围进行界定还是比较困难的，因为它涉及多方面利益的平衡问题。这也是为什么立法到现在对公共利益具体范围不明确进行界定的原因。因此，笔者认为，在立法上，可以采取排除法间接的对公共利益的范围进行界定。具体地说，就是法律上明确规定商业金融业等用地不属于公共利益用地。在实践上，法院对于这类案件应当明确认定为非公共利益用地，并且把举证责任倒置。这一点，《最高人民法院公报》2004年第4期有一个案件是“宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案”，该判决书中，法院把公共利益的举证责任归结于被告，并且认为公共利益证据不足，并且也没有把商业金融业用地认定为公共用地。在规划上，我们也可以根据规划图上的用地性质来认定是否属于公共利益用地。

㈤规范集体土地房屋拆迁评估问题。房屋评估，是房屋拆迁过程中的一个重要环节。房屋评估报告直接关系到被拆迁人的房屋补偿价格。因此，房屋拆迁必然要涉及到房屋评估的问题。集体土地房屋拆迁中，也应当与城市房屋拆迁一样，确立被拆迁人对评估机构的选择权。这是公平评估的程序保障。同时，还应当由国家有关职能部门定期每年公布房屋评估的重置价格标准，供评估机构作为评估时的依据。同时，还应当对评估机构的资质，评估的基本原则、评估程序的基本要求等作出规定。

集体土地房屋拆迁纠纷的背后，说到底是利益的争执。由国家制定统一的集体土地房屋拆迁法，对拆迁人和被拆迁人以及政府的权限作出明确的规定，平衡被拆人的个人利益、开发商的利益和政府利益，既保证城市建设的顺利进行，又充分保障被拆迁人的利益，减少拆迁纠纷，使拆迁工作得以顺利进行，这是我们的共同愿望！