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中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
(2001)行终字第16号
上诉人(一审原告)：重庆市垫江县桂溪镇小什字旧城区改造被拆迁人郑祖贤等10户。
诉讼代表人：郑祖贤。
委托代理人：李宁远，垫江县华施有限公司退休职工。
委托代理人：龚小平，个体工商户。
被上诉人(一审被告)：重庆市人民政府。
法定代表人：包叙定，该市市长。
委托代理人：傅强，重庆市人民政府法制办公室干部。
上诉人重庆市垫江县桂溪镇小什宇旧城区改造被拆迁人郑祖贤等10户被拆迁户不服重庆市高级人民法院对其诉重庆市人民政府渝府复裁(2000)28号行政复议决定一案作出的(2000)渝高法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员岳志强担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯参加评议的合议庭进行了审理，书记员谭伟担任记录。本案现已审理终结。
重庆市高级人民法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：重庆市垫江县人民政府(以下简称垫江县政府)为实现顺利实施县城旧城区改造等目标，于1998年11月16日以垫府发(1998)126号作出《关于认真做好小什字旧城区改造及房屋拆迁补偿安置工作的通知》(以下简称《通知》)，该《通知》发至桂溪镇人民政府和县属各有关部门。《通知》的主要内容是：(1)拆迁补偿安置对象为小区内的产权单位和个人;(2)房屋拆迁及补偿标准、房屋面积计算方法、拆迁奖惩办法等;(3)安置的办法和方式等;(4)有关优惠政策;(5)建立管理机构。郑祖贤等人认为：该《通知》超越了法律、法规授予的权限，已对其权利义务产生实际影响，并侵犯其合法权益，遂向重庆市人民政府申请复议。重庆市人民政府经审查认为：该《通知》是县政府的抽象行政行为，不是具体行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第九条的规定，并根据《行政复议法》第十七条的规定，于2000年11月20日作出渝府复裁(2000)28号不予受理复议申请决定书。郑祖贤等人对该决定不服，向重庆市高级人民法院提起行政诉讼。
重庆市高级人民法院经审理认为：垫江县政府的《通知》，是以文件的形式下发至桂溪镇人民政府、县属有关部门，未发给小区内的被拆迁单位和被拆迁户;针对的对象是不特定的;效力上对小区内的不同单位和个人均可反复适用;效力的时间性只对被拆迁人将来的行为有约束力，而不对被拆迁人过去的行为有约束力;内容上虽对限期搬迁、补偿标准、奖惩手段等作出强制性规定，但并未对具体的被拆迁户和单位规定何时搬迁，怎样搬迁;虽对小区内拆迁人和被拆迁人双方的权利义务产生强制约束力，但不能直接进入执行程序。因此，该《通知》为不可诉的行政行为。重庆市人民政府作出的渝府复裁(2000)28号作出不予受理复议申请决定，事实清楚，定性准确，适用法律得当，程序合法。郑祖贤等人的诉讼理由不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持重庆市人民政府渝府复裁(2000)28号不予受理行政复议申请决定;案件受理费100元，其他诉讼费1000元，共计1100元，由郑祖贤等人负担。
上诉人不服一审判决向本院提起上诉称：垫江县政府《通知》所针对的对象是小什字旧城区的全部被拆迁单位和被拆迁户，人数是确定的。该文件只适用于小什字旧城区内确定的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复使用。根据该《通知》的规定，未在拆迁期限内完成拆迁的将被依法强制拆迁，因此该通知可以直接进入强制程序。综上，垫江县政府《通知》对相对人的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。
被上诉人辩称：《通知》所指向的对象是不特定的;只要小区范围内的拆迁、安置补偿、房屋建设、买卖、“农转非”指标的安排等事项没有结束，该通知将在小什字旧城区范围内反复适用;该通知不能直接进入执行程序;该通知的外部表现形式和具体内容也符合抽象行政行为的特征。
当事人向一审法院提供的相关证据有：垫江县政府垫府发(1998)126号《关于认真做好小什字旧城区改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》、重庆市人民政府渝府复裁(2000)28号《行政复议裁定书》。
上述证据随卷移送本院。经审查，以上证据可以作为认定本案事实的根据。
本院认为：垫江县政府作出的垫府发(1998)126号《通知》中有关拆迁补偿安置的标准、办法以及未按通知执行的法律后果等内容涉及到当事人权利义务，上述内容针对的对象是特定的，即小什字旧城区的全部被拆迁单位和被拆迁户。上述内容的效力只适用于小什字旧城区内确定的被拆迁单位和被拆迁户，而不及于其他对象，不能反复使用，小什字旧城区的拆迁工作完成后，该《通知》即失去其效力。该《通知》第二条第(五)款规定对个别超过拆迁公告规定的拆迁期限，并经拆迁动员单位督促后仍拒不拆、搬的，在给予一定经济惩罚的基础上，依法实施强制拆除。该条规定不仅为相对人设定了义务，而且规定如果相对人未履行义务，将承担被强制拆除的法律后果。综上，垫江县政府垫府发(1998)126号《通知》中含有具体行政行为的内容，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，属于可以申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁(2000)15号不予受理复议申请决定书主要证据不足，适用法律错误。一审判决维持重庆市人民政府的复议决定，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第六十一条第(三)项的规定，判决如下：
一、撤销重庆市高级人民法院(2000)渝高法行初字第5号行政判决;
二、撤销重庆市人民政府渝府复裁(2000)28号不予受理行政复议决定。
三、由重庆市人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审诉讼费各100元，由重庆市人民政府负担。
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